Home
  education - חינוך






עליונות החוק


יצחק זמיר

פרופ' יצחק זמיר - שופט בית המשפט העליון, דברים לרגל שנת המשפט תשמ"ט.
("הארץ", ‏11.9.88)


קטעים נבחרים
החוק כמכנה משותף מאפשר קיום בצוותא של אנשים וקבוצות שיש להם דעות שונות
ואינטרסים נוגדים. ללא חוק לא נוכל ליהנות מביטחון, מחירות או משירותים חברתיים
וכלכליים שרק חברה מאורגנת מסוגלת לספק. מקום שהחוק נשחק האנרכיה מאיימת. אין
מדובר דווקא במלחמת אזרחים או בהפיכה, שכן ההדרדרות עשויה להיות איטית, ואולם
הדרדרות איטית אינה מסוכנת פחות אלא יותר. אנחנו נוטים להתרגל בהדרגה לתופעות של
זלזול בחוק, קודם מצד קבוצות בציבור ולבסוף אף מצד מנהיגי הציבור. די למשל להקל
ראש בתופעה של מתן שוחד לעובדי ציבור. התופעה יכולה להתחיל בצורה תמימה.

... הוא המכנה המשותף העיקרי, אולי היחיד, של הפלגים המסוכסכים בחברה. את לשון החוק
עשוי להבין ולכבד כל אדם שפוי בדעתו, יהיה קיצוני בדעותיו ובנטיותיו ככל שיהיה, גם
אם הוא נמנה עם קבוצת מיעוט לאומית, דתית או חברתית, אך זאת רק בתנאי שהכבוד
והציות לחוק יהיו נחלת הכול, כולל קבוצות יריבות. לכן חשוב כל כך לחנך לשלטון החוק.
צריך, קודם כול, להסביר לציבור הרחב את חשיבות החוק ואת הסכנה האורבת לשלטון החוק.
צריך גם - במקום שההסברה אינה מספיקה כדי להגן על החוק - להיאבק נחרצות בכל מי
שמסכן את שלטון החוק. הסכנה לשלטון החוק אורבת בעיקר משלושה כיוונים: העבריינות
הפלילית, העבריינות האידאולוגית והעבריינות השלטונית.

עבריינות פלילית
העבריין הפלילי הוא, על דרך ההכללה, מי שגונב או שודד, מועל או נוטל שוחד, אונס או
הורג, כדי להביא טובת הנאה לעצמו. יש בעבריינים הפלילים שהפכו את העבריינות לאורח
חיים. אנחנו קוראים להם "עבריינים מקצועיים" או "פושעים". העבריינות הפלילית היא
תופעה חברתית קבועה, מאז ומעולם. העבריינות היא מטרד שהחברה צריכה לחיות עמו, אך
אם היא מתפשטת ומחמירה היא עשויה להיעשות מיטרד שקשה לחיות עמו. לעתים העבריינות
הפלילית פוגעת באופן כה קשה בתחושת הביטחון האישי של האזרח, בשבתו בבית ובלכתו
בדרך, עד שאין עוד הצדקה לדבר על מדינת חוק.

תופעות נפוצות של פריצות לבתים לצורך גנבה, תקיפת עוברי אורח ושימוש בסמים, עוכרות
את איכות החיים, ודי בהן כדי להאפיל על הישגים גדולים בתחומי החברה והכלכלה. אין
ספק שהחברה חייבת להילחם בתוקף כדי לצמצם את הפשיעה לממדים נסבלים. המלחמה
בפשיעה מתחילה באמצעים חינוכיים וחברתיים, והיא חייבת להימשך באמצעי אכיפה:
המשטרה, בית המשפט ובית הסוהר. ההצלחה במלחמה זאת היא אחד מסימני ההיכר של החברה
המתוקנת.

עבריינות אידאולוגית
לעבריינות האידאולוגית, על פי ההגדרה, יש מכנה משותף עם העבריינות הפלילית: שתיהן
כרוכות בעברה על החוק. אדם הדוגל באידאולוגיה כלשהי, תהיה קיצונית ומקוממת ככל
שתהיה, איננו נעשה עבריין בשל כך בלבד. כדי שייעשה עבריין עליו לצרף מעשה לא
חוקי למחשבה. למשל, השקפות גזעניות נעשות עברה רק כאשר הן מלוות הסתה גזענית
שהחוק אוסר אותה. חייל שמתנגד לשליטה הישראלית ביהודה ושומרון נעשה עבריין רק
כשהוא מסרב לציית לצו חוקי המחייב אותו לשרת באזור זה. אדם המתקומם נגד תמונות
המוצגות בתחנות אוטובוס, שהוא רואה בהן תמונות תועבה, ייחשב עבריין אידאולוגי רק
משעה שינסה להצית תחנה זאת או לפגוע בה בדרך אחרת.

עם זאת, ההבדל בין עבריינות אידאולוגית לעבריינות פלילית הוא גדול. עבריינים
אידאולוגיים מתחברים לקבוצות הדוגלות באותה אידאולוגיה, ועל כן זוהי בעיקרה
עבריינות קבוצתית. לדוגמה, חברי המחתרת היהודית שפגעו בערבים תושבי השטחים בשם
הביטחון הלאומי או חברי הקבוצה החרדית הקרויה קש"ת, המפרים את החוק בשם ההלכה
הדתית. חברי הקבוצה הם בדרך כלל אזרחים מכובדים ומהוגנים, שלא ירעו לאיש ולא יפרו
חוק אלא בתחום מסוים בלבד; אותו תחום שבו החוק אינו מתיישב עם האידאולוגיה שלהם.

להבדיל מן האדם הרגיל, שטורח עבור עצמו ומתרחק מן המאבק והסכנה הכרוכים במעורבות
בעניינים לאומיים וחברתיים שאינם משפיעים עליו באופן אישי, העבריין האידאולוגי מוכן
להקריב מזמנו ואפילו לסכן את עצמו למען טובת הכלל, כפי שהוא מבין אותה. הוא עשוי
להיתפס כאידאליסט, ובתור שכזה הוא מעורר אהדה. להבדיל מן הפושע הוא נראה בחור
טוב, דבקותו באמונה וקנאותו לאידאולוגיה מתוך כוונה טובה, יש בהן כדי ליצור הזדהות
מצד רבים. לכן הוא זוכה לעידוד מצד חוגים בציבור שיש בהם אהדה לאותה אידאולוגיה.
האהדה מתבטאת לא פעם בתמיכה פוליטית. אנשי רוח, חברי פרלמנט ושרים בממשלה עשויים
להביע הבנה למעשים של עבריינים אידאולוגיים או לפחות למניעיהם, אפילו יש בהם עברה
חמורה על החוק: הציבור שאליו מתייחסת הקבוצה העבריינית, לא זו בלבד שהוא עוטף אותם
בחום של קרבה ועידוד, אלא הוא גם מנסה - באמצעות נציגים רשמיים ובלתי רשמיים -
לגונן עליה מפני ידו של השלטון. המערכת הממונה על אכיפת החוק, כשהיא מתכוונת לפעול
נגד עבריינים מסוג זה, עשוייה למצוא עצמה תחת לחץ שלא לחקור, לא לעצור ולא לתבוע
לדין, להקל תנאי מעצר, להקדים את השחרור, ובסך הכל להתייחס בהבנה ובסלחנות. תמיכה
כזאת, שאינה קיימת לגבי העבריינות הפלילית, מעודדת את הקבוצה העבריינית להמשיך
בדרכה, ומקשה מאוד על המלחמה נגד העבריינות האידאולוגית.

במצב כזה העבריינות האידאולוגית עשויה להתרחב ולהעמיק ביחס ישר לאהדה הציבורית
ולתמיכה הפוליטית שלה היא זוכה, ותוך כדי כך להוסיף ולערער את שלטון החוק, עד כדי
סכנה ליציבות החברה.

נוסף לכך, העבריינות האידאולוגית להבדיל מן העבריינות הפלילית, מציבה אתגר רעיוני
קשה בפני העיקרון של שלטון החוק. היא טוענת, בדרך כלל מתוך שכנוע עצמי, כי החוק
בנושא מסוים אינו צודק או נגד ערך חשוב ונשגב ממנו. לדוגמה, אדם או קבוצה מכריזים
כי לא יצייתו לחוק של הכנסת או להחלטה של הממשלה אם אלה יחייבו מסירת השליטה על
יהודה, שומרון וחבל עזה או חלק משטחים אלה לידי שלטון זר, משום שחוק או החלטה כאלה
יהיו נוגדים את הרעיון הציוני; או חיילים המסבירים את סירובם לשרת בשטחים אלה בכך
ששירות זה נוגד את המוסר או את מצפונם.

אי אפשר לשלול באופן מוחלט טענה זאת. האמנם נוכל לומר כי החוק צודק תמיד? לא נוכל
להשיב על שאלה זאת, משום שלא נוכל לתת הגדרה של צדק שתהיה מוסכמת ומקובלת על
הכל. אך ללא ספק נוכל לומר כי לעתים מזומנות החוק איננו נראה צודק בעיני אדם או
קבוצה, בעניין מסוים. זהו מצב קשה מבחינת שלטון החוק. שלטון החוק מותנה בתחושה
שהחוק צודק ולכן ראוי לקיים אותו. אין תקומה לשלטון החוק אם הציבור יהיה סבור כי
החוק אינו צודק, בבחינת גזרה שהציבור אינו יכול לעמוד בה או אינו רוצה לעמוד בה,
ולכן צודק מי שמוכן להתעלם מן החוק או מנסה לעקוף אותו. שום מדינה בעולם לא
הצליחה ולא תצליח לכפות באופן יעיל לאורך זמן חוקים שנחשבים על ידי העם בלתי
מוצדקים. המערכת השלטונית של אכיפת החוק, לרבות המשטרה ובתי המשפט, בנויה על
ההנחה שרוב הציבור יקיים את החוק מרצון, מתוך הזדהות והבנה, והשלטון יהיה נדרש
לכפות את החוק בכוח רק על מיעוט של מקרים חריגים. דעה כי החוק אינו צודק וכי ניתן
להצדיק פעולה בניגוד לחוק - אם תיעשה דעה נפוצה - תהווה סכנה לשלטון החוק.

מטעם זה, ומטעמים נוספים, החוק מבקש להיות צודק (או להיחשב צודק) ככל שניתן. הוא
נחקק על ידי נציגי הציבור שנבחרים בבחירות חופשיות, ולכן הוא אמור לייצג לפחות את
תפיסת הרוב לגבי הצודק והראוי; הוא עובר תהליך מורכב וממושך של דיונים, שבהם
נשמעות דעות שונות של חברי בית הנבחרים ושל גורמים מעוניינים מחוץ לבית הנבחרים;
הוא נותן הזדמנות לציבור הרחב להשפיע על החוק באמצעות התקשורת, אספות והפגנות,
שתדלנות ולחצים פוליטיים. כל אלה אמורים לפעול נגד חקיקת חוק חפוז, בלתי מאוזן,
שאינו מתחשב בגורמים הנוגעים לעניין ומתעלם מערכים מקובלים של מוסר וצדק.

כמעט בכל מדינות העולם מצטרף לכל אלה מכשיר נוסף המשרת אותה תכלית: החוקה,
הקובעת עקרונות וערכי יסוד כמו השוויון בפני החוק, חרויות האזרח, עצמאות הרשות
השופטת, מינהל הוגן. עקרונות וערכים אלה נועדו בעיקר להנחות את הרשות המחוקקת ואת
הרשות המבצעת במילוי תפקידיהן. יתרה מזאת הם נועדו להגביל את כוחו של הרוב לעשות
שימוש לרעה בכוחו וכדי שלא יחוקק חוקים שיש בהם פגיעה בערכי יסוד או עוול ועושק
כלפי מיעוט בחברה. במדינות רבות מוסמך בית המשפט לבקר ולבטל חוקים הנוגדים את
ערכי היסוד שנקבעו בחוקה. משום כך נודעת חשיבות רבה לחוקה כמכשיר המסייע לצמצם את
הפער בין הוראות החוק לבין מושגים רווחים של צדק.

...אולם גם החוקה איננה יכולה תמיד לבטל את הפער בין החוק לבין הצדק. החוק על פי
טבעו מדבר בלשון של הכללה, והוא אינו יכול להיות צודק או להיראות צודק בכל מקרה.
תמיד יהיו חריגים שהמחוקק לא היה מודע להם או לא היה מסוגל להתחשב בהם. לכן שואף
החוק לצדק ממוצע, כפי שהוא נראה למחוקק, ולא לצדק מוחלט. משום כך תמיד יהיה מי
שיראה, אולי בצדק, חוק מסוים כחוק בלתי צודק. הציבור החרדי בישראל למשל, בהכרח
יסתייג מחוקים חילוניים. תמיד יהיה מי שיתמוך ומי שיתנגד לחוק המתיר או אוסר הפלות,
מגביל את שכר הדירה כדי להגן על הדייר ביחסיו עם בעל הבית, מטיל מס על ירושה או
קובע עונש מוות. מכאן, שתמיד יהיו אנשים וקבוצות בציבור שיחושו באופן כן ועמוק
עימות חריף בין מצוות החוק לבין מצוות המצפון, האמונה או ההשקפה.

תהיה זו טעות או צביעות לבטל או לזלזל בעימות כזה. אין אפשרות עיונית לומר לאדם
כזה שהוא טועה, האם יש למי מאתנו התבונה או הסמכות לומר זאת, למשל, לאדם דתי
המעדיף צו אלוהי על פני חוק חילוני? גם אין, בדרך כלל, סיכוי מעשי לשכנע אדם כזה
שהוא טועה. איש באמונתו יחיה.

אף על פי כן, החברה המאורגנת, כלומר רשויות המדינה, אינן יכולות להשלים עם תופעה
של הפרת החוק על בסיס אידאולוגי. עם כל ההבנה לבעיה של אדם השרוי בעימות פנימי
בין החוק לבין האידאולוגיה, אסור למדינה לגלות כלפיו יחס של השלמה או סלחנות. אסור
לה - כי בנפשה הדבר, וברור כשמש שאין שום אפשרות, עקרונית או מעשית, לשאת פנים
לקבוצה אידאולוגית אחת בלבד.

מי שמפר חוק כדי לפתור לעצמו בעיה אידאולוגית טועה אם הוא רואה עצמו כמי שפועל
באופן מוסרי. הוא נהנה ביודעין, ומבקש להמשיך וליהנות, מכל ההגנות, החרויות
והשירותים שהחוק מעניק לו. אין זה מוסרי שיהנה מן הזכויות ויתכחש לחובה הבסיסית -
שהיא התנאי לכל הזכויות האלה - של ציות לחוק גם כאשר אין החוק נראה בעיניו צודק או
ראוי. פעולה בניגוד לחוק בדמוקרטיה אמיתית - והרי אין מדברים אלא על החובה המוסרית
לציית לחוק במשטר דמוקרטי - היא כשלעצמה בלתי-מוסרית.

לבסוף, לכל מי שאיננו מוכן לשמוע או להשתכנע, וללא ספק יש כאלה בין הקנאים
לאידאולוגיה, חייבת המדינה לומר בלשון חד-משמעית, שהיא רואה בעבריינות האידאולוגית
תופעה מסוכנת. העבריינים האידאולוגיים, תהא האידאולוגיה שלהם אשר תהיה, חייבים לדעת
שדינם כדין עבריינים; הם צריכים וצפויים לעמוד לדין ולשאת את עונשם.

עבריינות שלטונית
לכאורה, העבריינות השלטונית היא מושג שיש בו סתירה פנימית. השלטון הוא ממונה על
שלטון החוק. הוא מטיף כבד את החוק, הוא מפעיל את המשטרה נגד העבריינים, הוא חייב
לשמש דוגמה של ציות לחוק. האם ניתן, אם כן, לדבר על עבריינות שלטונית? אין זה מקובל
לדבר על עבריינות שלטונית, אך היא קיימת. אין הכוונה לתופעה של שחיתות אישית מצד
אנשי שלטון כמו גנבה מכספי הציבור או קבלת שוחד, שכן זו עבריינות פלילית כפשוטה.
הכוונה לתופעה של הפרת החוק תוך כדי מילוי תפקיד ציבורי בכוונה - אמיתית או מזויפת
- לשרת את טובת המדינה או את טובתו של ציבור מסוים. כזה המצב, למשל, אם שר, ראש
עיר או עובד ציבור מעניקים רשיונות או טובות הנאה אחרות על יסוד שיקולים מפלגתיים,
או מתנכלים לחירות או לרכוש של יריב פוליטי בניגוד לחוק. כזה המצב גם אם איש משטרה
מפעיל כוח כדי לסחוט הודאה מאדם שנעצר כחשוד בביצוע פשע, או עוצר על פי הנחיה
מגבוה אדם שמותח ביקורת קשה על השלטון, אף אם אין יסוד לחשד שאותו אדם עבר עבירה
פלילית.

העבריינות השלטונית היא עבריינות אידאולוגית מסוג מיוחד. חשוב להדגיש את ההבדל
ביניהן, הנובע מכך שהעבריינים הם אנשי השלטון ולא סתם אזרחים, והם מפרים את החוק
תוך כדי הפעלה של סמכויות שלטוניות. להבדל זה משמעות מיוחדת וחשיבות רבה. החשיבות
מתבטאת בעיקר בשני מישורים.

ראשית, השלטון חייב לשמש דוגמה לאזרחים בשמירה על החוק. אם האזרח יהיה סבור שאנשי
השלטון מזלזלים בחוק, כאשר החוק אינו נראה בעיניהם, גם הוא ילמד עד מהרה לזלזל
בחוק. זהו מרשם בדוק לשחיתות ולהפקרות. שנית, בידי השלטון מרוכז כוח עצום, למעשה
עיקר הכוח במדינה: הצבא, המשטרה, הכסף, סמכויות. כבר אמר מי שאמר, כי כוח נוטה
להשחית, הניסיון האנושי מלמד כי אין סכנה גדולה לחרויות האזרח מן הסכנה של שימוש
לרעה בכוח השלטון. המשטרים הטוטאליטריים הפזורים על פני העולם משמשים הוכחה
חותכת. לכן חייבת החברה לשים סייגים לכוח השלטון, כאשר הסייג העיקרי הוא החוק.
שלטון שירשה לעצמו לפעול בניגוד לחוק כדי להיטיב עם העם או לשרת אידאולוגיה עולה
על הדרך המובילה לרודנות.

כל שלטון באשר הוא שלטון עלול בנסיבות מסויימות להעדיף צרכים מסוימים, הנראים
בעיניו צרכים לאומיים או כיתתיים חשובים, על פני החוק. נבחרי ציבור ועובדי ציבור
עשויים, במיוחד במצבים קשים לראות את החוק כמטרד המכביד עליהם למלא את תפקידם
כראוי. לעתים, באופן בולט כאשר מדובר בביטחון לאומי, הם יחושו שחלק גדול בציבור
יבין אותם ואף יתמוך בהם אם יחרגו מן החוק. ואולם הניסיון מלמד שכדי להשליט את
החוק על השלטון, ובכך להגן על אינטרס לאומי אמיתי לאורך זמן, דרושה מערכת של
מוסדות שיפעילו ביקורת עניינית ומתמדת על השלטון, כל אחד בדרכו. לצורך זה נדרשים
אופוזיציה יעילה בבית הנבחרים, מבקר מדינה שחוששים מפניו, יועץ משפטי לממשלה
ופרקליט מדינה הפועלים באופן מקצועי ועצמאי, בתי משפט בעלי יוקרה ואומץ, תקשורת
סקרנית ותוקפנית. כל אלה חייבים להיות חזקים כשהם נשענים על תמיכה ציבורית רחבה,
כדי שיוכלו להתמודד כנדרש עם הסכנה של עבריינות שלטונית. הסכנה של עבריינות
שלטונית אורבת לפתחה של כל מדינה ומדינה.